Behörde oder Privatunternehmen: andere Eigentümer, andere Gestaltungsregeln

Wer staatliche und private Organisationsstrukturen vergleicht, landet meist beim selben Gegensatz: Der öffentliche Sektor ist hierarchisch und langsam, der private flach und schnell. Dieser Gegensatz beschreibt die Symptome. Die eigentlichen Unterschiede liegen darunter, in drei Gestaltungsvorgaben, die der private Sektor intern kontrolliert und eine staatliche Einheit nicht: wofür die Organisation da ist, woher ihre Befugnis stammt und wer Änderungen an der Struktur selbst genehmigen muss. Gestalten Sie entlang dieser drei Anker, und der Rest ergibt sich. Ignorieren Sie sie, und Sie bekommen den häufigsten Fehler in diesem Feld: eine halbstaatliche Einheit, die die langsamsten Teile beider Welten erbt.

Einen wachsenden Teil unserer Strukturarbeit in Saudi-Arabien leisten wir mit Einheiten, die irgendwo auf der öffentlichen Seite der Linie stehen: Ministerien und Behörden, aus ihnen ausgegründete Gesellschaften und private Firmen, deren größter Kunde der Staat ist. Das Anliegen der Vision 2030, Leistungen in kommerzielle Einheiten zu überführen, hat den hybriden Fall weit häufiger gemacht, und genau in diesem Fall zählen die Gestaltungsentscheidungen am meisten.

„Wir haben ein Unternehmen mit dem Rückgrat eines Ministeriums gebaut“

Ein halbstaatliches Unternehmen in Saudi-Arabien wurde gegründet, um eine Leistung zu kommerzialisieren, die zuvor von einer Regierungsabteilung erbracht worden war. Das Führungsteam bestand teils aus Menschen aus dieser Abteilung, teils aus kaufmännischen Neuzugängen aus der Privatwirtschaft, und die erste Struktur war verständlicherweise eine Kopie derjenigen, die alle aus der Abteilung kannten: Direktionen, Generaldirektoren, Stellvertretungen und eine Genehmigungskette, die jede kaufmännische Zusage vier Ebenen nach oben schickte.

Binnen eines Jahres hatte das Vertriebsteam eine parallele, informelle Struktur aufgebaut, um überhaupt etwas zu erledigen. Ein Rabatt für einen Großkunden brauchte vier Unterschriften, eine davon von einem Ausschuss, der monatlich tagte. Der kaufmännische Direktor beschrieb das Problem in einem Satz, den wir seither übernommen haben: „Wir haben ein Unternehmen mit dem Rückgrat eines Ministeriums gebaut. Es steht kerzengerade und kann sich nicht drehen.“

Die Einheit hatte den Genehmigungsanker ihrer Mutter behalten und das Mandat eines Unternehmens übernommen. Beides passte nicht zusammen, und kein noch so großes Wohlwollen im Vertriebsteam konnte es passend machen.

Die drei Gestaltungsanker

Jede Organisationsstruktur ist drei Ankern verpflichtet. In einem Privatunternehmen sind sie intern und vergleichsweise leicht zu bewegen. In einer staatlichen Einheit sind sie extern und fest. Halbstaatliche Einheiten liegen dazwischen, und eine solche zu gestalten heißt, Anker für Anker zu entscheiden, von welcher Seite sie borgen soll.

Die praktischen Folgen ergeben sich aus der Tabelle. In einer staatlichen Einheit ist die Struktur an Haushaltslinien und genehmigte Planstellen gebunden, also ist Organisationsdesign teilweise eine Verhandlung mit denjenigen, die sie genehmigen, und muss mit dem Mandat begründet werden. In einem Privatunternehmen ist die Struktur ein Managementwerkzeug und kann sich so schnell ändern wie die Strategie. In einem halbstaatlichen Unternehmen ist die wichtigste Gestaltungsentscheidung, welchen Anker man von welcher Seite übernimmt: typischerweise ein öffentliches Mandat und Rechenschaft nach öffentlichem Muster auf Board-Ebene, kombiniert mit Befugnis und Genehmigung nach privatem Muster im Management.

Und jetzt der unbequeme Teil

Der Reflex bei Transformationen im öffentlichen Sektor ist, staatliche Einheiten eher wie Start-ups aussehen zu lassen: flacher, schneller, weniger formal. Wir glauben, das Ziel ist Klarheit, nicht Flexibilität. Ein Großteil der Formalität in einer gut gestalteten staatlichen Struktur hat gute Gründe. Schriftliche Verfahren machen öffentliche Entscheidungen prüfbar, definierte Planstellen halten Leistungen am Laufen, wenn die Führung wechselt, und eine klare Befugniskette lässt Bürgerinnen, Bürger und Aufsichtsstellen wissen, wer wofür geradesteht. Das im Namen der Agilität zu entfernen, erzeugt oft eine Einheit, die weder rechenschaftsfähig noch schnell ist.

Der zweite Punkt betrifft die Unruhe. Öffentliche Einheiten strukturieren viel zu oft um, meist bei einem Führungswechsel, und jede neue Struktur spiegelt die Vorlieben der Person an der Spitze statt einer Änderung des Mandats. Das ist auf eine Weise teuer, die selten in einem Haushalt auftaucht: Menschen verbringen ein Jahr damit, die neuen Kästchen zu lernen, informelle Netzwerke erledigen in der Zwischenzeit die eigentliche Arbeit, und das Gedächtnis der Einheit wird mit jeder Neuordnung dünner. Verankern Sie jede Umstrukturierung im Mandat, und behandeln Sie einen Führungswechsel als Anlass, die Struktur zu überprüfen, nicht, sie neu zu zeichnen.

Warum das funktioniert

Max Webers Beschreibung der Bürokratie ist noch immer der richtige Ausgangspunkt, weil sie erklärt, dass die Formalität öffentlicher Organisationen als Eigenschaft gewollt war: Regeln, schriftliche Akten und definierte Ämter existieren, damit Befugnis vorhersehbar und unpersönlich ausgeübt wird und nicht danach, wen man kennt. Henry Mintzbergs Konfigurationen in The Structuring of Organizations liefern das Gestaltungsvokabular. Vieles im Staat ähnelt dem, was er Maschinenbürokratie nannte, die für standardisierte Leistungen in hohem Volumen gut und für neuartige Probleme schlecht funktioniert, und zu wissen, welche Ihrer Einheiten was ist, macht die Hälfte guter Gestaltung im öffentlichen Sektor aus.

Mark Moores Creating Public Value erklärt, warum sich die Vorlage aus der Privatwirtschaft nicht direkt übertragen lässt. Sein strategisches Dreieck verlangt von öffentlichen Führungskräften, drei Dinge in Einklang zu bringen: den öffentlichen Wert, den sie schaffen wollen, die Legitimität und Unterstützung, die sie von ihrem autorisierenden Umfeld brauchen, und die operative Fähigkeit zu liefern. Die Struktur eines Privatunternehmens muss nur dem ersten und dritten dienen. Die Struktur einer öffentlichen Einheit muss allen dreien dienen, und genau deshalb haben Genehmigung und Befugnis so viel mehr Gewicht. Die Welle des New Public Management in den 1980er- und 1990er-Jahren, die Werkzeuge der Privatwirtschaft in den Staat holte, hinterließ aus diesem Grund eine gemischte Bilanz, und ein Großteil der späteren Kritik argumentierte, dass die Übernahme der Werkzeuge ohne ihre Voraussetzungen die Formalität des einen Sektors mit den Rechenschaftslücken des anderen verband.

In unserer eigenen Arbeit ist das Muster das aus der Geschichte oben. Hybride Einheiten haben Erfolg, wenn sie bewusst als Hybride gestaltet werden, mit schriftlicher Corporate Governance im Board und echter kaufmännischer Befugnis im Management. Sie tun sich schwer, wenn sie standardmäßig die Struktur einer Mutter erben, was eng mit dem Problem verwandt ist, das wir für Holdingstrukturen beschreiben, die ein Organigramm über sehr verschiedene Geschäfte hinweg kopieren.

Eine praktische Checkliste

• Schreiben Sie die drei Anker Ihrer Einheit auf: das Mandat, wie es rechtlich definiert ist, die Quelle jedes wichtigen Entscheidungsrechts und wer Strukturänderungen genehmigen muss.
• Wählen Sie in einer halbstaatlichen Einheit die Seite jedes Ankers bewusst. Rechenschaft nach öffentlichem Muster auf Board-Ebene und Befugnis nach privatem Muster im Management ist die übliche Antwort; schreiben Sie die Ausnahmen auf.
• Trennen Sie standardisierte Leistungen von neuartiger Arbeit. Halten Sie Erstere in formalen, verfahrensgesteuerten Einheiten und geben Sie Letzterer funktionsübergreifende Teams mit klaren Grenzen.
• Kartieren Sie jede Genehmigungskette für kaufmännische Entscheidungen und streichen Sie jeden Schritt, der aus Vererbung statt aus einer Regel existiert.
• Binden Sie jeden Umstrukturierungsvorschlag an das Mandat, und stellen Sie die mandatsbezogene Begründung an den Anfang des Vorschlags.
• Halten Sie jede Strukturänderung fest, einschließlich dessen, was sich geändert hat, warum und wer es genehmigt hat. Im öffentlichen Sektor ist das kein Mehraufwand, sondern Rechenschaft, und es macht die nächste Änderung leichter begründbar. Unser Beitrag zu Change Management behandelt die menschliche Seite, diese Änderung durch die mittlere Ebene zu tragen.

Fragen Sie sich

• Könnten wir in jeweils einem Satz unser Mandat, die Quelle unserer Befugnis und die Stelle benennen, die Änderungen unserer Struktur genehmigt?
• Welche unserer Genehmigungsschritte gibt es, weil eine Regel sie verlangt, und welche, weil die vorherige Struktur sie hatte?
• Wenn wir halbstaatlich sind: Welche Teile der Struktur unserer Mutter haben wir geerbt, ohne uns dafür zu entscheiden?
• Folgte unsere letzte Umstrukturierung einer Änderung des Mandats oder einem Wechsel in der Führung?
• Welche unserer Einheiten erbringen standardisierte Leistungen und welche stehen vor neuen Problemen, und sind sie unterschiedlich gestaltet?

Das Fazit

Staatliche und private Strukturen unterscheiden sich weniger im Stil als in ihren Ankern: wer das Mandat setzt, woher die Befugnis kommt und wer die Struktur selbst genehmigt. Gestalten Sie von diesen Ankern aus statt vom Organigramm, wählen Sie als Hybrid die Seite jedes Ankers bewusst und binden Sie jede Umstrukturierung an das Mandat statt an die Führung. Das Ziel im öffentlichen Sektor ist nicht, wie ein Start-up auszusehen. Es ist, klar zu machen, wer wofür geradesteht, und genau deshalb lohnt es sich, Organigramm und Organisationsstruktur auseinanderzuhalten.