Estructura en el sector público y en el privado: distintos dueños, distintas reglas de diseño

Cuando se comparan las estructuras organizacionales públicas y privadas, casi siempre se llega al mismo contraste: el sector público es jerárquico y lento, el privado es plano y rápido. Ese contraste describe los síntomas. Las diferencias reales están debajo, en tres restricciones de diseño que el sector privado controla internamente y una entidad pública no: para qué sirve la organización, de dónde viene su autoridad y quién tiene que aprobar los cambios en la propia estructura. Diseña en torno a esas tres anclas y lo demás se deriva. Ignóralas y obtendrás el fallo más común en este terreno, una entidad semipública que hereda lo más lento de ambos mundos.

Una parte creciente de nuestro trabajo de estructura en Arabia Saudí la hacemos con entidades situadas en algún punto del lado público de la línea: ministerios y autoridades, empresas escindidas de ellos y firmas privadas cuyo mayor cliente es el Gobierno. La agenda de Visión 2030, que traslada servicios a entidades comerciales, ha hecho mucho más común el caso híbrido, y es el caso en el que las decisiones de diseño más importan.

«Construimos una empresa con la columna vertebral de un ministerio»

Una empresa semipública de Arabia Saudí se creó para comercializar un servicio que antes gestionaba un departamento del Gobierno. El equipo directivo mezclaba personas de ese departamento con fichajes comerciales del sector privado, y la primera estructura fue, comprensiblemente, una copia de la que conocían todos los que venían del departamento: direcciones, directores generales, subdirecciones y una cadena de aprobación que subía cada compromiso comercial cuatro niveles.

En un año, el equipo comercial había construido una estructura paralela e informal para conseguir sacar algo adelante. Un descuento para un cliente grande necesitaba cuatro firmas, una de ellas de un comité que se reunía una vez al mes. El director comercial describió el problema con una frase que desde entonces tomamos prestada: «Construimos una empresa con la columna vertebral de un ministerio. Se mantiene bien erguida y no puede girar.»

La entidad había conservado el ancla de aprobación de su matriz y había asumido el mandato de una empresa. Ambas cosas no encajaban, y ninguna dosis de buena voluntad en el equipo comercial podía hacer que encajaran.

Las Tres Anclas de Diseño

Toda estructura organizacional responde a tres anclas. En una empresa privada son internas y relativamente fáciles de mover. En una entidad pública son externas y fijas. Las entidades semipúblicas se sitúan en medio, y diseñar una significa decidir, ancla por ancla, de qué lado debe tomar prestado.

Las consecuencias prácticas se desprenden de la tabla. En una entidad pública, la estructura está atada a partidas presupuestarias y puestos aprobados, así que el diseño organizacional es en parte una negociación con quien los aprueba, y tiene que justificarse en términos del mandato. En una empresa privada, la estructura es una herramienta de gestión y puede cambiar tan rápido como la estrategia. En una empresa semipública, la decisión de diseño más importante es qué ancla tomar de cada lado: normalmente un mandato público y una rendición de cuentas de estilo público en el consejo, combinados con autoridad y aprobación de estilo privado dentro de la dirección.

Aquí está la parte a contracorriente

El instinto en la transformación del sector público es hacer que las entidades públicas se parezcan más a las startups: más planas, más rápidas, menos formales. Creemos que el objetivo es la claridad, no la flexibilidad. Buena parte de la formalidad de una estructura pública bien diseñada existe por buenas razones. Los procedimientos escritos hacen auditables las decisiones públicas, los puestos definidos mantienen los servicios en marcha cuando cambian los líderes, y una cadena de autoridad clara permite a la ciudadanía y a los órganos de control saber quién responde de qué. Eliminar eso en nombre de la agilidad produce a menudo una entidad que ni rinde cuentas ni es rápida.

El segundo punto tiene que ver con los vaivenes. Las entidades públicas se reestructuran con demasiada frecuencia, normalmente cuando cambia la dirección, y cada nueva estructura refleja las preferencias de quien está arriba y no un cambio de mandato. Eso sale caro de maneras que rara vez aparecen en un presupuesto: las personas pasan un año aprendiendo las nuevas cajas, mientras tanto las redes informales hacen el trabajo real, y la memoria de la entidad se adelgaza con cada reorganización. Ancla cada reestructuración al mandato, y trata un cambio de líder como un motivo para revisar la estructura, no para redibujarla.

Por qué funciona

La descripción de la burocracia de Max Weber sigue siendo el lugar adecuado para empezar, porque explica que la formalidad de las organizaciones públicas se diseñó como una virtud: las reglas, los registros escritos y los cargos definidos existen para que la autoridad se ejerza de forma predecible e impersonal, no en función de a quién conoces. Las configuraciones de Henry Mintzberg en The Structuring of Organizations aportan el vocabulario de diseño. Gran parte del sector público se parece a lo que él llamó la burocracia maquinal, que funciona bien para servicios estandarizados y de gran volumen y mal para problemas nuevos, y saber cuál de tus unidades es cuál es la mitad del buen diseño en el sector público.

Creating Public Value, de Mark Moore, explica por qué la plantilla del sector privado no se traslada directamente. Su triángulo estratégico pide a los gestores públicos alinear tres cosas: el valor público que intentan crear, la legitimidad y el apoyo que necesitan de su entorno autorizador y la capacidad operativa para cumplir. La estructura de una empresa privada solo tiene que servir a la primera y a la tercera. La de una entidad pública tiene que servir a las tres, que es exactamente por qué la aprobación y la autoridad pesan tanto más. La ola de la Nueva Gestión Pública de los años ochenta y noventa, que importó herramientas del sector privado a la Administración, dejó un balance desigual por esta razón, y buena parte de la crítica posterior sostuvo que tomar prestadas las herramientas sin las condiciones produjo la formalidad de un sector y las lagunas de rendición de cuentas del otro.

En nuestro propio trabajo, el patrón es el de la historia anterior. Las entidades híbridas tienen éxito cuando se diseñan como híbridas a propósito, con un gobierno corporativo escrito en el consejo y autoridad comercial real en la dirección. Tienen dificultades cuando heredan por defecto la estructura de su matriz, un problema muy parecido al que describimos en las estructuras de holding que copian un mismo organigrama en negocios muy distintos.

Una lista de comprobación práctica

• Escribe las tres anclas de tu entidad: el mandato tal como está definido legalmente, la fuente de cada derecho de decisión importante y quién debe aprobar un cambio estructural.
• Si eres una entidad semipública, elige deliberadamente el lado de cada ancla. Rendición de cuentas de estilo público en el consejo y autoridad de estilo privado en la dirección es la respuesta habitual; deja por escrito las excepciones.
• Separa los servicios estandarizados del trabajo nuevo. Mantén los primeros en unidades formales guiadas por procedimientos y da al segundo equipos transversales con límites claros.
• Mapea cada cadena de aprobación de las decisiones comerciales y elimina cada paso que exista por herencia y no por una regla.
• Vincula cada propuesta de reestructuración al mandato, y escribe la razón basada en el mandato al principio de la propuesta.
• Lleva un registro de cada cambio estructural, con qué cambió, por qué y quién lo aprobó. En el sector público esto no es burocracia añadida; es rendición de cuentas, y facilita justificar el siguiente cambio. Nuestro artículo sobre gestión del cambio cubre el lado humano de llevar ese cambio a través de los mandos intermedios.

Pregúntate

• ¿Podríamos enunciar, en una frase cada uno, nuestro mandato, la fuente de nuestra autoridad y quién aprueba los cambios en nuestra estructura?
• ¿Cuáles de nuestros pasos de aprobación existen porque una regla los exige, y cuáles porque la estructura anterior los tenía?
• Si somos una entidad semipública, ¿qué partes de la estructura de nuestra matriz heredamos sin decidirlo?
• ¿Nuestra última reestructuración siguió a un cambio de mandato o a un cambio de dirección?
• ¿Cuáles de nuestras unidades prestan servicios estandarizados y cuáles se enfrentan a problemas nuevos, y están diseñadas de forma distinta?

La conclusión

Las estructuras públicas y privadas se diferencian menos en el estilo que en sus anclas: quién fija el mandato, de dónde viene la autoridad y quién aprueba la propia estructura. Diseña a partir de esas anclas y no del organigrama, elige deliberadamente el lado de cada ancla cuando seas un híbrido, y vincula cada reestructuración al mandato y no al líder. El objetivo en el sector público no es parecer una startup. Es tener claro quién responde de qué, y por eso también merece la pena distinguir entre el organigrama y la estructura organizacional.