Quelle est la différence entre la structure organisationnelle du secteur public et celle des entreprises privées ?

Trois choses diffèrent à la racine. Le mandat d'une entité publique est fixé de l'extérieur et ne peut pas être modifié par sa direction, son autorité découle de la loi ou de la réglementation plutôt que d'un conseil d'administration, et les changements de sa structure nécessitent généralement une approbation extérieure à l'entité. Une entreprise privée maîtrise ces trois éléments en interne, et c'est de là que vient sa flexibilité.

Comment structurer une entreprise parapublique ?

Délibérément comme un hybride. Conservez la responsabilité et la transparence qu'exige son actionnariat public, généralement au moyen d'un conseil d'administration fort et d'une gouvernance écrite, mais donnez-lui les droits de décision commerciaux, la structure de rémunération et la rapidité d'approbation qu'exige son marché. L'échec le plus courant consiste à copier la structure et les circuits d'approbation du ministère de tutelle dans une entité qui doit affronter la concurrence.

Pourquoi les structures organisationnelles publiques sont-elles plus hiérarchiques ?

En partie par conception. La hiérarchie formelle, les postes définis et les procédures écrites existent pour rendre les décisions publiques prévisibles, équitables et auditables, et pour assurer la continuité des services lorsque les dirigeants changent. Le prix en est la vitesse et la flexibilité. La question de conception est de savoir où cette formalité sert le public et où elle n'est qu'une habitude héritée.

Une entité publique peut-elle adopter des structures agiles ou plates ?

En partie, oui. Les équipes de conception de services, les unités numériques et les bureaux de transformation peuvent souvent travailler de façon plus plate et transversale à l'intérieur de la structure formelle de l'entité. Ce qui fonctionne rarement, c'est d'aplatir la structure formelle de responsabilité elle-même, parce que l'entité doit toujours rendre compte de ses décisions à des autorités extérieures.

À quelle fréquence une entité publique devrait-elle se restructurer ?

Moins souvent qu'elle ne le fait d'habitude. Les entités publiques ont tendance à se restructurer lorsque la direction change, ce qui produit de l'instabilité sans raison de conception claire. Un meilleur déclencheur est un changement de mandat ou un échec manifeste dans son exécution. Rattachez chaque restructuration au mandat, pas aux préférences du dirigeant en place.

Développement organisationnel

Structure publique ou privée : des propriétaires différents, des règles de conception différentes

La comparaison habituelle entre structures organisationnelles publiques et privées s'arrête à l'opposition entre bureaucratie et vitesse. Les vraies différences tiennent à trois ancrages de conception : le mandat, la source de l'autorité et la manière dont la structure elle-même est approuvée. Les entités parapubliques échouent lorsqu'elles héritent de la mauvaise moitié de chacun.

Green Apple Organization Development Team1 septembre 20268 min de lecture

Structure publique ou privée : des propriétaires différents, des règles de conception différentes

Quand on compare les structures organisationnelles publiques et privées, on aboutit généralement au même contraste : le secteur public serait hiérarchique et lent, le secteur privé plat et rapide. Ce contraste décrit les symptômes. Les vraies différences se situent en dessous, dans trois contraintes de conception que le secteur privé maîtrise en interne et qu'une entité publique ne maîtrise pas : ce à quoi sert l'organisation, d'où vient son autorité, et qui doit approuver les changements de la structure elle-même. Concevez autour de ces trois ancrages et le reste suit. Ignorez-les et vous obtenez l'échec le plus courant dans ce domaine : une entité parapublique qui hérite des parties les plus lentes des deux mondes.

Une part croissante de notre travail sur les structures, en Arabie saoudite, se fait avec des entités situées quelque part du côté public de la ligne : ministères et autorités, sociétés qui en sont issues, et entreprises privées dont le premier client est l'État. Le programme de Vision 2030, qui consiste à transférer des services vers des entités commerciales, a rendu le cas hybride bien plus fréquent, et c'est le cas où les choix de conception comptent le plus.

« Nous avons construit une entreprise avec la colonne vertébrale d'un ministère »

Une entreprise parapublique en Arabie saoudite avait été créée pour commercialiser un service auparavant assuré par une administration. L'équipe de direction mêlait des personnes issues de cette administration et des recrues commerciales venues du privé, et la première structure était, on le comprend, une copie de celle que connaissaient tous ceux qui venaient de l'administration : directions, directeurs généraux, directions adjointes et un circuit d'approbation qui faisait remonter chaque engagement commercial sur quatre niveaux.

En moins d'un an, l'équipe commerciale avait bâti une structure parallèle et informelle pour faire avancer quoi que ce soit. Une remise pour un grand client exigeait quatre signatures, dont celle d'un comité qui se réunissait une fois par mois. Le directeur commercial a décrit le problème en une phrase que nous empruntons depuis : « Nous avons construit une entreprise avec la colonne vertébrale d'un ministère. Elle se tient bien droite et elle ne peut pas tourner. »

L'entité avait conservé l'ancrage d'approbation de sa tutelle et pris le mandat d'une entreprise. Les deux ne s'emboîtaient pas, et aucune bonne volonté de l'équipe commerciale ne pouvait y remédier.

Les trois ancrages de conception

Toute structure organisationnelle répond à trois ancrages. Dans une entreprise privée, ils sont internes et relativement faciles à déplacer. Dans une entité publique, ils sont externes et fixes. Les entités parapubliques se situent entre les deux, et en concevoir une signifie décider, ancrage par ancrage, de quel côté elle doit emprunter.

Ancrage	Entité publique	Entreprise parapublique	Entreprise privée
Mandat : ce à quoi sert l'organisation	Fixé par la loi ou par décret ; les dirigeants ne peuvent pas le redéfinir	Une finalité publique plus une mission commerciale, souvent toutes deux inscrites dans les documents fondateurs	Fixé par les propriétaires ; peut pivoter
Autorité : d'où viennent les droits de décision	La loi, la réglementation et les pouvoirs ministériels délégués	Un conseil d'administration, généralement avec quelques membres nommés par l'État et des matières réservées	Un conseil d'administration et la direction, avec délégation interne
Approbation : comment la structure elle-même change	Exige souvent une approbation externe des postes, des grades et des budgets	Approbation du conseil, parfois avec l'accord des actionnaires ou de la tutelle pour les changements majeurs	Décision interne

Les conséquences pratiques découlent du tableau. Dans une entité publique, la structure est liée aux lignes budgétaires et aux postes approuvés, si bien que la conception organisationnelle est en partie une négociation avec ceux qui les approuvent, et doit se justifier au regard du mandat. Dans une entreprise privée, la structure est un outil de gestion et peut changer aussi vite que la stratégie. Dans une entreprise parapublique, la décision de conception la plus importante est de savoir quel ancrage emprunter à quel côté : typiquement un mandat public et une responsabilité de type public au niveau du conseil, combinés à une autorité et une approbation de type privé au sein de la direction.

Voici la part à contre-courant

Dans la transformation du secteur public, le réflexe est de faire ressembler les entités publiques à des startups : plus plates, plus rapides, moins formelles. Nous pensons que l'objectif est la clarté, pas la flexibilité. Une grande partie de la formalité d'une structure publique bien conçue existe pour de bonnes raisons. Les procédures écrites rendent les décisions publiques auditables, les postes définis maintiennent les services quand les dirigeants changent, et une chaîne d'autorité claire permet aux citoyens et aux organes de contrôle de savoir qui répond de quoi. Supprimer tout cela au nom de l'agilité produit souvent une entité qui n'est ni responsable ni rapide.

Le second point concerne l'instabilité. Les entités publiques se restructurent bien trop souvent, généralement quand la direction change, et chaque nouvelle structure reflète les préférences de la personne au sommet plutôt qu'un changement de mandat. Cela coûte cher d'une manière qui apparaît rarement dans un budget : les gens passent un an à apprendre les nouvelles cases, les réseaux informels font le vrai travail entre-temps, et la mémoire de l'entité s'amenuise à chaque remaniement. Rattachez chaque restructuration au mandat, et traitez un changement de dirigeant comme une raison de revoir la structure, pas de la redessiner.

Pourquoi cela fonctionne

La description de la bureaucratie par Max Weber reste le bon point de départ, parce qu'elle explique que la formalité des organisations publiques a été conçue comme une qualité : les règles, les écrits et les fonctions définies existent pour que l'autorité s'exerce de façon prévisible et impersonnelle, et non selon les relations de chacun. Les configurations d'Henry Mintzberg dans The Structuring of Organizations apportent le vocabulaire de conception. Une grande partie de l'administration ressemble à ce qu'il appelait la bureaucratie mécaniste, qui fonctionne bien pour des services standardisés à fort volume et mal pour des problèmes nouveaux, et savoir lesquelles de vos unités relèvent de quelle catégorie constitue la moitié d'une bonne conception publique.

Le livre de Mark Moore, Creating Public Value, explique pourquoi le modèle du secteur privé ne se transpose pas directement. Son triangle stratégique demande aux gestionnaires publics d'aligner trois éléments : la valeur publique qu'ils cherchent à créer, la légitimité et le soutien dont ils ont besoin de la part de leur environnement d'autorisation, et la capacité opérationnelle à livrer. La structure d'une entreprise privée n'a à servir que le premier et le troisième. Celle d'une entité publique doit servir les trois, et c'est exactement pourquoi l'approbation et l'autorité y pèsent tellement plus. La vague de la nouvelle gestion publique des années 1980 et 1990, qui a importé des outils du secteur privé dans l'administration, a laissé un bilan mitigé pour cette raison, et une grande partie de la critique ultérieure a soutenu qu'emprunter les outils sans les conditions avait produit la formalité d'un secteur et les lacunes de responsabilité de l'autre.

Dans notre propre travail, le schéma est celui de l'histoire ci-dessus. Les entités hybrides réussissent lorsqu'elles sont conçues délibérément comme des hybrides, avec une gouvernance d'entreprise écrite au niveau du conseil et une véritable autorité commerciale au sein de la direction. Elles peinent lorsqu'elles héritent par défaut de la structure de leur tutelle, un proche cousin du problème que nous décrivons pour les structures de holding qui copient un même organigramme sur des activités très différentes.

Une check-list pratique

Écrivez les trois ancrages de votre entité : le mandat tel qu'il est juridiquement défini, la source de chaque droit de décision majeur, et qui doit approuver un changement structurel.
Pour une entité parapublique, choisissez délibérément le côté de chaque ancrage. Une responsabilité de type public au niveau du conseil et une autorité de type privé au sein de la direction, c'est la réponse habituelle ; écrivez les exceptions.
Séparez les services standardisés du travail nouveau. Gardez les premiers dans des unités formelles, régies par des procédures, et confiez le second à des équipes transversales aux périmètres clairs.
Cartographiez chaque circuit d'approbation des décisions commerciales et supprimez chaque étape qui existe par héritage plutôt qu'en vertu d'une règle.
Rattachez chaque projet de restructuration au mandat, et écrivez la raison fondée sur le mandat en tête du projet.
Gardez une trace de chaque changement structurel, y compris ce qui a changé, pourquoi et qui l'a approuvé. Dans le secteur public, ce n'est pas une charge administrative ; c'est de la responsabilité, et cela rend le changement suivant plus facile à justifier. Notre article sur la conduite du changement couvre le versant humain : faire traverser ce changement aux échelons intermédiaires.

Demandez-vous

Pourrions-nous énoncer, en une phrase chacun, notre mandat, la source de notre autorité, et qui approuve les changements de notre structure ?
Lesquelles de nos étapes d'approbation existent parce qu'une règle les exige, et lesquelles parce que la structure précédente les avait ?
Si nous sommes parapublics, quelles parties de la structure de notre tutelle avons-nous héritées sans l'avoir décidé ?
Notre dernière restructuration a-t-elle suivi un changement de mandat, ou un changement de direction ?
Lesquelles de nos unités fournissent des services standardisés et lesquelles affrontent des problèmes nouveaux, et sont-elles conçues différemment ?

À retenir

Les structures publiques et privées diffèrent moins par le style que par leurs ancrages : qui fixe le mandat, d'où vient l'autorité, et qui approuve la structure elle-même. Concevez à partir de ces ancrages plutôt qu'à partir de l'organigramme, choisissez délibérément le côté de chaque ancrage lorsque vous êtes une entité hybride, et rattachez chaque restructuration au mandat plutôt qu'au dirigeant. Dans le secteur public, l'objectif n'est pas de ressembler à une startup. Il est d'être clair sur qui répond de quoi, et c'est aussi pourquoi il vaut la peine de distinguer l'organigramme et la structure organisationnelle.

Questions fréquentes

Quelle est la différence entre la structure organisationnelle du secteur public et celle des entreprises privées ?: Trois choses diffèrent à la racine. Le mandat d'une entité publique est fixé de l'extérieur et ne peut pas être modifié par sa direction, son autorité découle de la loi ou de la réglementation plutôt que d'un conseil d'administration, et les changements de sa structure nécessitent généralement une approbation extérieure à l'entité. Une entreprise privée maîtrise ces trois éléments en interne, et c'est de là que vient sa flexibilité.
Comment structurer une entreprise parapublique ?: Délibérément comme un hybride. Conservez la responsabilité et la transparence qu'exige son actionnariat public, généralement au moyen d'un conseil d'administration fort et d'une gouvernance écrite, mais donnez-lui les droits de décision commerciaux, la structure de rémunération et la rapidité d'approbation qu'exige son marché. L'échec le plus courant consiste à copier la structure et les circuits d'approbation du ministère de tutelle dans une entité qui doit affronter la concurrence.
Pourquoi les structures organisationnelles publiques sont-elles plus hiérarchiques ?: En partie par conception. La hiérarchie formelle, les postes définis et les procédures écrites existent pour rendre les décisions publiques prévisibles, équitables et auditables, et pour assurer la continuité des services lorsque les dirigeants changent. Le prix en est la vitesse et la flexibilité. La question de conception est de savoir où cette formalité sert le public et où elle n'est qu'une habitude héritée.
Une entité publique peut-elle adopter des structures agiles ou plates ?: En partie, oui. Les équipes de conception de services, les unités numériques et les bureaux de transformation peuvent souvent travailler de façon plus plate et transversale à l'intérieur de la structure formelle de l'entité. Ce qui fonctionne rarement, c'est d'aplatir la structure formelle de responsabilité elle-même, parce que l'entité doit toujours rendre compte de ses décisions à des autorités extérieures.
À quelle fréquence une entité publique devrait-elle se restructurer ?: Moins souvent qu'elle ne le fait d'habitude. Les entités publiques ont tendance à se restructurer lorsque la direction change, ce qui produit de l'instabilité sans raison de conception claire. Un meilleur déclencheur est un changement de mandat ou un échec manifeste dans son exécution. Rattachez chaque restructuration au mandat, pas aux préférences du dirigeant en place.