政府与私营部门的组织结构：所有者不同，设计规则也不同

人们比较政府与私营组织结构时，通常会得出同样的对比：公共部门层级森严而缓慢，私营部门扁平而迅速。这种对比描述的是症状。真正的差异藏在下面，在于三项设计约束，私营部门在内部掌控它们，政府实体则不能：组织为何而存在、它的权力从何而来、谁必须批准结构本身的变更。围绕这三个锚点来设计，其余自然随之而来。忽视它们，你就会得到这一领域最常见的失败：一个继承了两个世界中最慢那部分的半政府实体。

在沙特阿拉伯，我们越来越多的结构工作是与处于公共一侧的实体合作的：部委与管理机构、从中分拆出来的公司，以及最大客户是政府的私营企业。「2030愿景」推动把服务转入商业实体，这让混合型的情形变得普遍得多，而恰恰是在这种情形下，设计选择最为关键。

「我们建了一家长着部委脊梁的公司」

沙特阿拉伯的一家半政府公司成立的目的，是把一项此前由某政府部门运营的服务商业化。领导团队由来自该部门的人和从私营部门招来的商业人才混合组成，而第一版结构可以理解地照搬了所有来自该部门的人都熟悉的那一套：各个司局、总经理、副职层级，以及一条把每一项商业承诺向上报批四级的审批链。

一年之内，商务团队为了办成任何事，搭起了一套平行的非正式结构。给一个大客户的折扣需要四个签字，其中一个来自每月开一次会的委员会。商务总监用一句我们此后一直借用的话描述了这个问题：「我们建了一家长着部委脊梁的公司。它站得笔直，却转不了身。」

这个实体保留了母体的审批锚点，却承接了一家公司的使命。二者无法相容，商务团队再多的善意也无法让它们相容。

三个设计锚点

每一种组织结构都要回应三个锚点。在私营公司里，它们是内部的，相对容易调整。在政府实体里，它们是外部的、固定的。半政府实体处于两者之间，设计这样一个实体，意味着逐个锚点地决定它该向哪一侧借鉴。

实际后果可以从这张表推出。在政府实体里，结构与预算科目和核定岗位绑定，因此组织设计在一定程度上是与审批方的谈判，并且必须以使命来论证其合理性。在私营公司里，结构是一种管理工具，可以随战略一样快地变化。在半政府公司里，最重要的设计决策是每个锚点从哪一侧取用：通常是公共使命和董事会层面的公共式问责，结合管理层内部的私营式权力与审批。

这里有个反直觉之处

公共部门转型的本能，是让政府实体看起来更像初创公司：更扁平、更快、更不拘形式。我们认为目标是清晰，而不是灵活。 设计良好的政府结构中，许多正式性都有其充分理由。成文的程序让公共决策可审计，明确的岗位让服务在领导者更替时照常运转，清晰的权力链让公民和监督机构知道谁为什么负责。以敏捷之名把这些剥掉，往往会造出一个既不可问责、也不快的实体。

第二点关于反复折腾。公共实体重组得太频繁了，通常发生在领导层更替之时，而每一版新结构反映的是最高层那个人的偏好，而不是使命的变化。这种代价很少出现在预算里：人们要花一年去熟悉新的方框，其间真正干活的是非正式网络，而每一次洗牌都让这个实体的记忆变得更薄。让每一次重组都锚定于使命，把领导者更替视为审视结构的理由，而不是重画结构的理由。

它为何有效

Max Weber 对官僚制的论述仍然是正确的起点，因为它解释了公共组织的正式性原本就是作为一种特性来设计的：规则、书面记录和明确的职位之所以存在，是为了让权力以可预期、非人格化的方式行使，而不是取决于你认识谁。Henry Mintzberg 在 The Structuring of Organizations 中提出的组织构型补充了设计的词汇。政府的很大一部分类似于他所说的机械式官僚结构，它很适合标准化、大批量的服务，却不善于应对新问题；弄清你的哪些单元属于哪一类，就是良好公共部门设计的一半。

Mark Moore 的 Creating Public Value 解释了为什么私营部门的模板无法直接移植。他的战略三角要求公共管理者使三件事保持一致：他们试图创造的公共价值、他们需要从授权环境中获得的合法性与支持，以及交付所需的运营能力。私营公司的结构只需服务于第一项和第三项。公共实体的结构必须三项兼顾，这正是审批与权力的分量重得多的原因。1980 年代和 1990 年代的新公共管理浪潮把私营部门的工具引入政府，也正因如此留下了喜忧参半的记录；后来的许多批评认为，只借用工具而不借用条件，得到的是一个部门的正式性加上另一个部门的问责漏洞。

在我们自己的工作中，模式正如上面那个故事。混合型实体在被有意设计为混合体时会成功：董事会层面有成文的公司治理，管理层拥有真正的商业权力。当它们默认继承母体的结构时，就会陷入困境，这与我们在控股公司结构中描述的问题是近亲：把一张组织架构图复制到差异很大的各项业务上。

一份实用清单

• 写下你所在实体的三个锚点：法律所界定的使命、每一项主要决策权的来源，以及谁必须批准结构变更。
• 如果是半政府实体，就有意识地为每个锚点选边。 董事会层面采用公共式问责、管理层采用私营式权力，是通常的答案；把例外写下来。
• 把标准化服务与新型工作分开。 前者放在正式的、程序驱动的单元里，后者交给边界清晰的跨职能团队。
• 绘出商业决策的每一条审批链，去掉每一个因继承而非因规则而存在的环节。
• 把每一份重组方案都与使命挂钩，并把基于使命的理由写在方案的最前面。
• 为每一次结构变更留存记录，包括改了什么、为什么改、由谁批准。在公共部门，这不是额外负担，而是问责，而且它让下一次变更更容易论证。我们关于变革管理的文章，讲的是带着这场变革穿过中层时人的那一面。

问问自己

• 我们能否各用一句话说清：我们的使命、我们的权力来源，以及谁来批准我们的结构变更？
• 我们的审批环节中，哪些是因为规则要求而存在，哪些是因为之前的结构里就有？
• 如果我们是半政府实体，我们在未经决定的情况下继承了母体结构的哪些部分？
• 我们上一次重组是因为使命变了，还是因为领导层变了？
• 我们的哪些单元提供标准化服务，哪些面对新问题？它们的设计是否有所不同？

要点

政府与私营结构的差别，与其说在于风格，不如说在于锚点：谁设定使命、权力从何而来、谁批准结构本身。从这些锚点出发而不是从组织架构图出发去设计；如果你是混合体，就有意识地为每个锚点选边；并把每一次重组与使命挂钩，而不是与领导者挂钩。公共部门的目标不是看起来像一家初创公司，而是清楚谁为什么负责，这也正是为什么组织架构图与组织结构值得区分开来。