政府と民間の組織構造：所有者が違えば、設計ルールも違う

政府と民間の組織構造を比べるとき、人はたいてい同じ対比にたどり着きます。公共部門は階層的で遅く、民間部門はフラットで速い。この対比が描いているのは症状です。本当の違いはその下にあり、民間部門は内部で管理できるが政府機関は管理できない3つの設計上の制約にあります。組織が何のためにあるのか、権限がどこから来るのか、そして構造そのものの変更を誰が承認しなければならないのか。この3つのアンカーを軸に設計すれば、残りは後からついてきます。無視すれば、この領域で最もよくある失敗に行き着きます。両方の世界の最も遅い部分を受け継いだ準政府機関です。

私たちがサウジアラビアで行う構造設計の仕事のうち、官の側に位置する組織との仕事の割合が増えています。省庁や公的機関、そこから分離した企業、そして最大の顧客が政府である民間企業です。行政サービスを商業的な組織へ移すというビジョン2030のアジェンダによって、ハイブリッドのケースははるかに一般的になりました。そしてそれこそが、設計上の選択が最も重要になるケースです。

「省庁の背骨を持った会社を作ってしまった」

サウジアラビアのある準政府企業は、それまで政府の一部局が運営していたサービスを商業化するために設立されました。経営陣は、その部局出身の人々と民間から採用された商業人材の混成で、最初の構造は、無理もないことですが、部局出身の全員が知っていた構造の写しでした。局、ゼネラルマネージャー、次官職、そしてあらゆる商業上のコミットメントを4階層上まで上げる承認の連鎖です。

1年もたたないうちに、商業チームは何かを成し遂げるために、並行する非公式の構造を作り上げていました。大口顧客への値引きには4つの署名が必要で、そのうち1つは月に1回しか開かれない委員会のものでした。コマーシャルディレクターはその問題を一文で言い表し、私たちはそれ以来その言葉を借り続けています。「省庁の背骨を持った会社を作ってしまった。まっすぐ立てるが、曲がれない。」

この組織は、親の承認アンカーを保ったまま、企業のマンデートを引き受けていました。2つは噛み合わず、商業チームがどれほど善意を尽くしても噛み合わせることはできませんでした。

3つの設計アンカー

あらゆる組織構造は3つのアンカーに従います。民間企業では、それらは内部にあり、比較的動かしやすいものです。政府機関では、外部にあり、固定されています。準政府機関はその中間に位置し、それを設計するとは、アンカーごとにどちらの側から借りるかを決めることを意味します。

実務上の帰結は、この表から導かれます。政府機関では、構造が予算項目と承認済みポストに結びついているため、組織設計はそれを承認する者との交渉という側面を持ち、マンデートの観点から正当化されなければなりません。民間企業では、構造は経営の道具であり、戦略と同じ速さで変えられます。準政府企業では、最も重要な設計上の決定は、どのアンカーをどちらの側から取るかです。典型的には、公的なマンデートと取締役会レベルでの公的な説明責任に、経営陣の内部での民間型の権限と承認を組み合わせます。

ここが常識に反する部分

公共部門の変革では、政府機関をスタートアップのように見せたいという本能が働きます。よりフラットに、より速く、より形式張らずに。私たちは、目指すべきは柔軟性ではなく明確さだと考えています。 よく設計された政府の構造にある形式性の多くは、正当な理由があって存在します。書かれた手続きは公的な意思決定を監査可能にし、定められたポストはリーダーが替わってもサービスを動かし続け、明確な権限の連鎖は、市民や監督機関が誰が何に責任を負うのかを知ることを可能にします。俊敏性の名のもとにそれを取り去れば、しばしば説明責任も果たせず、速くもない組織が生まれます。

2つ目の点は、繰り返される再編です。公的機関はあまりに頻繁に、たいていはリーダーが替わるたびに再編し、そのたびの新しい構造は、マンデートの変化ではなくトップに立つ人の好みを反映しています。それは予算にはめったに表れない形で高くつきます。人々は新しい箱を覚えるのに1年を費やし、その間は非公式なネットワークが実際の仕事を担い、再編のたびに組織の記憶は薄れていきます。一つひとつの再編をマンデートに固定してください。 そしてリーダーの交代は、構造を描き直す理由ではなく、見直す理由として扱ってください。

なぜこれが効くのか

Max Weber の官僚制論は、今も出発点として正しいものです。公的組織の形式性が機能として設計されたことを説明しているからです。規則、書かれた記録、定められた職位は、権限が誰を知っているかによってではなく、予測可能かつ非人格的に行使されるために存在します。Henry Mintzberg が The Structuring of Organizations で示した組織形態は、設計の語彙を加えてくれます。政府の多くは彼が機械的官僚制と呼んだものに似ており、それは標準化された大量のサービスにはうまく機能し、新しい問題にはうまく機能しません。自分たちのどのユニットがどちらなのかを知ることが、優れた公共部門の設計の半分です。

Mark Moore の Creating Public Value は、民間部門のひな形がそのままでは移植できない理由を説明しています。彼の戦略的三角形は、公共部門の管理者に3つのことの整合を求めます。生み出そうとしている公共価値、権限を与える環境から必要とする正統性と支持、そして実行するための運営能力です。民間企業の構造は1つ目と3つ目にだけ仕えればよいのに対し、公的機関の構造は3つすべてに仕えなければなりません。まさにそのために、承認と権限がはるかに大きな重みを持つのです。1980年代から1990年代にかけて民間部門の手法を政府に持ち込んだニュー・パブリック・マネジメントの波がまちまちの成果に終わったのはこのためであり、その後の批判の多くは、条件を伴わずに手法だけを借りた結果、一方の部門の形式性と、もう一方の部門の説明責任の欠落が生まれたと論じました。

私たち自身の仕事でも、パターンは冒頭の話と同じです。ハイブリッドな組織は、意図的にハイブリッドとして設計されたときに成功します。取締役会には書かれたコーポレートガバナンスを、経営陣には本物の商業上の権限を。親の構造を既定のまま受け継いだときには苦戦します。これは、まったく異なる事業に一つの組織図を写し取る持株会社の組織構造について私たちが論じた問題の、近い親戚です。

実務チェックリスト

• 自組織の3つのアンカーを書き出す。 法的に定められたマンデート、主要な意思決定権それぞれの源泉、そして構造変更を承認しなければならない者。
• 準政府機関なら、各アンカーをどちらの側に置くかを意図的に選ぶ。 取締役会レベルでは公的な説明責任、経営陣では民間型の権限というのが通常の答えです。例外は書き出してください。
• 標準化されたサービスと新しい仕事を分ける。 前者は公式で手続き主導のユニットに置き、後者には境界の明確な機能横断チームを与える。
• 商業上の意思決定の承認連鎖をすべてマッピングし、規則ではなく受け継ぎによって存在しているステップを一つずつ取り除く。
• すべての再編案をマンデートに結びつけ、マンデートに基づく理由を提案書の冒頭に書く。
• すべての構造変更の記録を残す。 何が、なぜ変わり、誰が承認したかを含めて。公共部門では、これは余計な手間ではなく説明責任であり、次の変更を正当化しやすくします。チェンジマネジメントの記事では、その変更を組織の中間層まで運びきる人の側面を扱っています。

自問してみてください

• 私たちのマンデート、権限の源泉、構造変更の承認者を、それぞれ一文で述べられるでしょうか。
• 私たちの承認ステップのうち、規則が求めているから存在するものはどれで、以前の構造にあったから存在するものはどれでしょうか。
• 準政府機関であるなら、親の構造のどの部分を、決めることなく受け継いだでしょうか。
• 直近の再編は、マンデートの変化に続いたものでしたか、それともリーダーの交代に続いたものでしたか。
• 私たちのユニットのうち、どれが標準化されたサービスを提供し、どれが新しい問題に向き合っていて、それらは違う形で設計されているでしょうか。

要点

政府と民間の構造は、スタイルよりもアンカーにおいて異なります。誰がマンデートを定めるのか、権限がどこから来るのか、そして誰が構造そのものを承認するのか。組織図からではなくそのアンカーから設計し、ハイブリッドであれば各アンカーの側を意図的に選び、すべての再編をリーダーではなくマンデートに結びつけてください。公共部門の目標は、スタートアップのように見えることではありません。誰が何に責任を負うのかを明確にすることです。それは、組織図と組織構造を区別しておく価値がある理由でもあります。